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系统谋划 探索创新 交通运输价格改革取得积极进展
责编:发改委    来源:国家发展改革委政策研究室    日期:2017-10-25  
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  党的十八大以来,国家发展改革委牢固树立“四个意识”,坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,服务宏观调控和经济社会发展大局,顺应形势发展变化,坚持市场导向,强化顶层设计,大胆探索创新,紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,积极有序推进交通运输价格改革,取得明显成效,实现了铁路、民航、港口、邮政等交通运输领域价格改革全面开花,行行有亮点,对促进各交通运输行业发展,保障经济平稳运行,满足人民出行需求发挥了积极作用。
  一、交通运输市场形势发生深刻变化
  近年来,我国各种交通运输方式快速发展,高速铁路、高速公路里程、港口吞吐能力和公路客货运量、快递业务量等多项指标跃居世界第一。同时,交通运输市场供求态势、竞争格局以及行业发展状况也出现了诸多新变化、新特征。
  一是市场供需关系发生根本变化。历史上,受国家财力有限影响,我国交通基础设施建设相对滞后,交通运输特别是铁路运输能力一直较为紧张。改革开放以来,交通运输事业持续快速发展,基础设施建设不断加快,运输能力大幅提升。然而,在经济快速增长尤其是粗放增长的情况下,运力增长速度仍滞后于需求扩张,特别是煤炭、矿石等大宗货物运输一直摆脱不了铁路运能不足的瓶颈制约。近年来,随着我国经济进入新常态,供给侧改革持续推进,产业结构不断优化,交通运输能力不足的问题得到有效缓解。公路、水路、航空运输能力总体超出市场需求,长期紧张的铁路货运供需关系也趋于平衡,甚至出现区域性、阶段性供过于求。2015年以来,铁路传统大宗货物运量下滑,铁路运输企业普遍实行了价格下浮,过去的“铁老大”现在也不得不面对市场,加快市场化改革进程。
  二是市场需求更加多样化。从货运看,伴随经济结构优化、工业技术更新、互联网大数据应用、居民消费升级,传统大宗物资运输需求有所下降,以日用品为代表的零散货物运输需求快速增加,客户对货运办理方式、运到时限、服务质量等都有了新要求。从客运看,旅客选择交通工具会综合权衡价格、快捷、舒适、安全、换乘便利程度等诸多因素,出行需求呈现多样化、个性化的特征。百姓生活水平不断提高,小轿车进入千家万户,商务、旅游出行增加,节假日出行日趋火爆,由此引来道路堵、停车难等矛盾,如何改善百姓出行条件成为亟需研究的新课题。
  三是各种交通运输方式快速发展、激烈竞争。横贯东中西、沟通南北方的高速铁路网,日益完善的高速公路网、水路网,四通八达的民航运输网和以公共交通为主的城市机动化出行网逐步形成,重塑了交通运输市场的竞争格局。一方面,不同运输方式之间重叠范围逐步扩大,在当前供大于求背景下,竞争领域逐渐增多、竞争程度不断加深。如高铁线路开通后,平行方向的民航、公路客运运力大幅减少,个别地方甚至出现全面停运情况。同一运输方式内部也开始出现自然垄断环节和竞争环节并存的状况,特别是随着技术进步和管理方式改进,一些原来不具备竞争条件的环节也形成了竞争。另一方面,竞争蕴含着合作,不同运输方式在自身不具备经济技术优势的领域,积极寻求和其他运输方式协作共赢,“空巴通”、“空铁通”应运而生,优化了资源配置,提高了运输效率。
  四是积极吸引社会投资成为交通运输发展迫切要求。当前,我国经济发展进入新常态,交通运输等基础设施建设在实现“稳增长、防风险”中发挥着关键引领作用,实施“三大战略”、推行新型城镇化都要求交通先行。经过多年大规模建设,我国已初步建立起现代化的综合运输体系,但交通运输网络技术标准、覆盖广度和通达深度都有待提高,建设任务依然繁重。在财政收入增速放缓、地方政府融资平台面临调整的情况下,单纯依靠政府财政资金的投融资模式已经难以为继,不能满足新常态下交通运输发展要求,迫切需要引入多方投资,特别是鼓励引导社会资本进入交通运输建设、运营领域,扩大有效投资,促进交通运输行业提质升级。
  二、交通运输价格改革有序推进
  为积极顺应交通运输市场和建设形势变化,促进交通运输行业健康持续发展,国家发展改革委会同有关方面,全面系统分析市场供求竞争形势,大胆开拓创新,强化顶层设计,明确改革思路、目标和步骤,坚持有序推进,坚决放开竞争性价格,完善政府定价机制,同步强化监管,交通运输价格“放、管、服”改革不断取得新进展。
  一是全面深化铁路运价改革。全方位推进铁路货物、旅客运输价格及客货运输杂费市场化改革。
  ——完善货运价格机制,放开竞争性价格。创新货物运价形成机制,分步理顺价格水平。2008年以来,国家加大铁路建设力度,新建铁路自2012年开始集中投产,带来铁路运输企业财务费用、固定资产折旧急剧增加,运输成本上升速度惊人。为保证铁路正常运营,客观上需要适当提高运价水平,但沿用传统依成本定价的方法,运价上涨幅度将大大超出社会承受能力,影响经济平稳运行,还会带来铁路货物运量萎缩,运输企业难以实现增收提效目标。面对这一难题,国家发展改革委会同有关方面反复研究论证,最终从铁路、公路货运相互替代竞争日益明显的实际出发,改变传统上主要依据运输成本定价的方法,建立按照与公路货运替代运输方式保持合理比价关系原则制定铁路货运价格的机制,分步理顺了国铁货物统一运价。建立运价浮动机制,增强价格弹性。为进一步引导、促进铁路运输企业适应市场供求形势变化,将国铁货物运输由实行政府定价改为政府指导价,允许铁路运输企业以国家规定运价为基础,在上浮不超过10%、下浮不限的范围内自主确定具体运价水平。放开竞争性领域和环节价格。为营造良好价格政策环境,吸引社会资本积极投入铁路建设运营领域,2014年4月,明确神华集团新建的准池铁路货物运价实行市场调节,开创了市场决定铁路货运价格的先河,标志着我国铁路货运价格市场化改革迈出了具有里程碑意义的重要一步。随后,又陆续放开了散货快运、包裹运输价格以及社会资本控股新建铁路货物运价等竞争性铁路货运价格。
  ——区分基本与非基本服务,有序推进客运价格改革。突破思想禁锢,更新思维方式,区分基本与非基本服务,以全新视角分析铁路客运各领域和环节供求竞争特点,寻找改革突破口。逐步放开满足旅客较高品质出行需求、与其他运输方式形成竞争的客运产品价格。2016年1月和6月,分别将高铁动车组一、二等座及普通旅客列车软座、软卧票价交由铁路运输企业依法自主制定,使票价实行市场调节的铁路旅客比重达到54%左右。建立客运成本监审制度。铁路作为固定成本占比较高的行业,在网运合一、客货混营的经营管理体制下,如何准确核定客运成本,特别是合理归集和分摊普通旅客列车与其他运输业务共用成本费用,是各国铁路运价监管中面临的共同难题。为加快普通旅客列车成本核算制度化建设步伐,提高政府价格监管的科学化、规范化水平,按照管细管好管到位要求,国家发展改革委迎难而上,组织有关专家深入研究论证,认真分析铁路运输成本构成特点和现行铁路财务核算基础,广泛听取社会各方面意见,在此基础上制定出台了《铁路普通旅客列车运输定价成本监审办法(试行)》(以下简称《成本监审办法》),对铁路客运成本核算、不同类型运输业务共用成本分摊和归集做出明确规定,最大限度地提高铁路客运成本核算的透明度。《成本监审办法》的出台和实施,在一定程度上解决了政府与企业之间的信息不对称问题,使政府和企业在核算定价成本时有据可依,降低了博弈成本,提升了成本核算可信度,为研究完善铁路客运价格形成机制奠定坚实基础。
  ——放开客货运输杂费,同步强化事中事后监管。铁路运输杂费是铁路运输企业在正常旅客、货物运价以外,针对运输辅助作业环节收取的费用。2015年以前,依据《铁路法》规定,铁路运输杂费实行政府定价,具体收费项目和收费标准由原铁道部规定。2014年底,为顺应铁路经营管理体制改革,以及各种运输方式相互替代竞争日益明显,国家完善铁路货物运价形成机制、逐步理顺运价水平等形势发展变化,国家发展改革委提出了修订《铁路法》相关条款,放开铁路运输杂费、实行市场调节的建议。2015年4月,全国人大常委会颁布了修订后的《铁路法》,明确铁路运输杂费的收费项目和收费标准由铁路运输企业自主制定。放开后,国家发展改革委持续加强对铁路运输企业制定、收取杂费情况的监管。2016年,组织专门调研,了解铁路货运辅助作业环节收费情况,广泛听取铁路运输企业、地方价格主管部门、铁路货运用户等有关方面意见。根据用户反映和调研发现的问题,要求铁路总公司全面清理规范货运杂费,并对具体杂费项目分别提出了取消、合并收费或完善计费办法的处理建议。按照国家发展改革委要求,铁路总公司自2017年8月1日起,取消了抑尘费、自备车管理费等8项应当通过正常运价补偿成本或没有实质服务内容的货运杂费,将液体换装费等3项收费分别并入服务内容接近的换装费等项目,调整完善了货车延期使用费计费办法。
  二是有序推进民航运价改革。2004年国家改革民航国内航线运价,建立了以政府指导价为主的价格机制。近年来,随着人民生活水平提高和各种运输方式发展,航空运输市场规模不断扩大,民航与高铁等替代运输方式之间、航空公司之间竞争日趋激烈。国家发展改革委、民航局积极顺应国内航空运输市场发展和各种运输方式竞争形势变化,分步改革民航国内运价及收费。
  ——逐步扩大市场调节价范围。2013年,放开部分与地面主要交通运输方式形成竞争、由两家以上航空公司共同经营航线旅客票价;2014年,放开国内航线货物运价,放开相邻省之间与地面主要交通运输方式形成竞争的短途航线旅客票价。2016年,提出分两步加快放开国内航线客运竞争性领域价格的意见,并实施第一步改革措施,将800公里以下航线、800公里以上与高铁动车组列车平行航线旅客票价交由航空公司依法自主制定。改革后,民航国内航线旅客票价市场化率提高到35%左右。
  ——优化政府指导价机制。2014年,对继续实行政府指导价的国内航线旅客票价,取消下浮幅度限制,赋予航空公司更大的票价浮动空间;同时,简化定价流程,由政府直接核定基准票价,改为政府制定并公布定价规则和公式,由航空公司按规则和公式自行测算确定基准票价水平,提高了监管效率。
  ——完善国内航线旅客燃油附加与航空煤油价格联动机制。根据航空公司经营管理和航空煤油价格变化情况,将收取燃油附加的基础油价由每吨4140元提高到5000元,有利于引导航空运输企业主动节能降耗,也有利于减轻旅客特别是短途旅客负担,拉动旅游等相关消费。
  ——理顺民航保障系统收费管理体制。考虑到机场、飞行校验、空管等民航运输保障系统服务收费,主要调节行业内部各主体之间利益关系,在当前航空运输市场竞争激烈的情况下,相关服务收费调整不会影响旅客票价波动,为提高监管效率,按照简政放权要求,将民航局会同国家发展改革委管理的机场垄断环节服务、飞行校验、空管服务等收费,改为民航局单独管理。
  三是积极完善港口收费政策。为促进我国港口事业持续健康发展,更好保障国民经济和对外贸易平稳运行,积极完善港口收费政策,并印发、修订《港口收费计费办法》,对港口收费项目和服务内容、管理方式、计费办法等作出统一规范。
  ——放开港口竞争性服务收费。将港口集装箱、外贸散货装卸作业,国际、国内客运和旅游船舶港口码头作业等劳务性收费,船舶垃圾处理、供水等船舶供应服务收费,理货服务费,引航机构引领海上移动平台航行的技术服务收费,由此前分别实行政府指导价、政府定价统一改为市场调节;同步简化收费项目,规范劳务性收费计费方式,推行港口作业包干收费。
  ——完善船舶使费和港口设施保安费政策。对船舶使费实行政府指导价、上限管理,增强了价格弹性。将船舶使费项目由9项减少为6项。按照稳中有降的原则,完善引航费、拖轮费计费办法,拖轮费计费方式由按拖轮马力和工作时间收费改为按被拖船舶类型和大小收费,对航行国际航线超大型船舶引航费实行收费总额封顶控制;降低港口设施保安费收费标准。
  四是分类完善邮政服务资费政策。区分不同邮政业务性质,放开不属于基本公共服务、具备市场竞争条件的部分邮政业务资费;对主要满足用户基本需求的邮政普通包裹寄递资费,在保持资费总水平基本稳定的前提下,调整优化了资费体系结构。
  ——放开竞争性业务资费。对国内特快专递、明信片寄递、印刷品寄递和单件重量不超过10公斤的计泡包裹寄递等邮政服务资费实行市场调节。
  ——调整完善邮政普通包裹寄递资费体系结构。按照“稳定水平、简化结构、增强弹性、优化服务”的原则,以保持资费总水平基本稳定为前提,调整简化邮政普通包裹寄递资费体系结构;将政府定价改为政府指导价、上限管理,允许邮政企业在不超过国家规定资费标准范围内,自主确定具体资费水平;推行普通包裹按址实物投递,提升了服务质量。调整后,邮政普通包裹寄递资费体系结构更加科学、透明,资费标准更加灵活,有利于促进邮政企业积极参与市场竞争,提高经营管理水平和服务保障能力,更好满足人民群众的用邮需求。
  五是强化监管,规范市场主体价格行为。落实“权力和责任同步下放、调控和监管同步加强”的总体要求,加强制度建设,明确监管要求,下大力气规范行政部门、事业单位及运输企业等市场主体价格行为。
  ——建立长江航运收费目录清单。取消船舶港务费等7项水运领域涉企行政事业性收费,部署长江沿线相关省份建立涉及航运企业收费目录清单,进一步完善收费公示制度,依法取缔乱收费项目,净化长江水运市场环境。
  ——协调降低中欧班列运价及相关收费。指导中国铁路总公司遵循市场经济规律,合理确定中欧班列运价,按照“量价捆绑”原则,对班列国内段实行运价下浮。协调新疆自治区免除中欧班列口岸服务费。对进出新疆等西部省份的部分货物实行铁路运价优惠。
  ——清理涉及铁路货运有关收费。重点清理地方行政部门或事业单位在铁路货运、专用线经营上的违规收费,以及铁路运输企业收取的货运杂费、专用线代维护费用,规范铁路运输企业、专用线产权或经营单位的收费行为。
  ——规范交通运输企业自主定价行为。在推进交通运输领域价格市场化改革、增强运价弹性同时,要求相关交通运输企业健全内部运作机制,根据市场供求竞争状况,充分考虑社会承受能力,合理确定具体价格。
  六是上下联动,各地交通运输价格改革协同推进。国家发展改革委先后印发《关于下放和放开部分交通运输服务价格的通知》《关于完善机动车停放服务收费政策的指导意见》等文件,提出健全出租汽车运价形成机制的政策思路,并多次召开专题会议,加强对各地交通运输价格改革工作的协调、指导。
  各级地方价格主管部门按照国家统一部署要求,积极深入推进当地管理的交通运输价格市场化改革。各省份全面放开了铁路客货运输延伸服务和邮政延伸服务收费。根据市场供求竞争形势变化,24个省份放开了部分地方铁路旅客、货物运输价格,13个省份放开了部分道路客运价格。按照加快推进机动车停放服务收费市场化改革,缩小政府定价管理范围,优化政府定价规则,推行差别化收费,规范收费和服务管理的要求,30个省份出台了机动车停放服务收费管理办法、指导意见或实施细则。根据出租汽车行业新业态发展要求,16个省份、63个城市出台了出租汽车行业改革实施意见或细则,明确网约出租车实行市场调节价,健全巡游出租汽车价格机制。
  三、交通运输价格改革成效显著
  随着近年来铁路、民航、港口、邮政等交通运输领域价格改革持续推进,政府价格监管更加科学合理、效率更高,有效激发了市场活力,对促进交通运输行业发展,深化供给侧结构性改革,满足人民群众出行需求,降低物流成本,更好地支撑国民经济持续稳定较快发展发挥了积极作用。
  一是创新价格机制,提升了政府定价管理的科学化水平和效率。近年来的交通运输价格改革过程中,国家发展改革委打破路径依赖,在价格监管理论、实践上大胆探索,不断创新方式方法,完善价格形成机制,取得了显著效果。
  ——铁路货物运输领域,不再沿用传统上主要依据运输成本定价的方法,开创性地建立了按照与公路货运替代运输方式保持合理比价关系制定铁路货运价格的机制,并按此分步理顺国铁货物统一运价,破解了铁路大规模集中建设、成本急剧上涨,传统定价方法难以为继的难题,同时成功引入市场因素,使政府定价管理的铁路货运价格更加贴近市场实际。从实施效果看,铁路运价理顺、与公路货运形成较为合理比价关系后,煤炭等大宗物资铁路运输平均运距有所提高,一些铁路与公路竞争较为充分的货物品类运输也形成了短途选公路、长途选铁路的态势,铁路和其他运输方式发挥各自比较优势,提高了运输效率,促进了各种运输方式有序竞争、合理分工、协调发展。
  ——对实行政府指导价的民航国内旅客票价,由政府直接核定基准票价,改为政府制定并公布定价规则和公式,由航空公司按规则和公式自行测算确定基准票价水平,在保持政府适度控制票价水平的同时,提高了监管效率。航空公司反映,定价流程调整后,新开辟航线的运价准备周期由此前的最长30天缩短到7天左右,大大方便了企业及时挖掘、捕捉市场机会。
  二是激发市场活力,优化了交通运输供给结构。交通运输价格市场化改革赋予运输企业更大的价格自主权,进一步强化了运输企业市场主体意识和地位。在价格改革激励推动下,运输企业转变经营观念,由“眼睛向上”向国家要政策,转变为“眼睛向内”挖潜力、“眼睛向外”找市场。企业加强管理,“苦练内功”,不断提高管理水平;同时提升服务意识,主动对接市场,适应社会需求,丰富运输产品体系,运力投入更加合理,经营管理水平得到提升,活力明显增强。2014年放开铁路散货快运价格后,铁路运输企业积极运用价格手段顺应、引导市场需求变化,完善组织方式,发展散货运输,得到社会各界的广泛认可、欢迎,使传统上被铁路忽视的小批量零散货物运输快速增长。仅2015年上半年,铁路就完成散货运输1200万吨,是上年同期的114倍,成为铁路货运供给侧结构性改革新亮点。
  三是增强发展后劲,促进了交通运输行业发展。随着近几年完善铁路、民航运价机制,逐步理顺价格水平,运输企业经营状况得以改善,为多渠道筹集建设发展资金提供了有力支撑。特别是放开竞争性铁路运价,增强了社会资本投资铁路行业的信心,对引导投资者形成合理预期,按照市场规律理性决策,推进铁路投融资体制改革,进一步发挥铁路运输运能大、占地少、能耗低、污染小的优势,构建更加符合我国现阶段国情的综合运输体系发挥了积极作用。
  四是强化监管服务,降低了实体经济物流成本。交通运输价格“放、管、服”改革持续推进,有利于发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,通过竞争形成合理价格水平,保持了交通运输市场平稳运行,降低了实体经济物流成本。降低中欧班列运价,规范长江航运收费,对促进实施国家“一带一路”、长江经济带发展战略发挥了重要积极作用,支持了区域经济协调发展。完善拖轮费、引航费计费方式,降低港口设施保安费标准,每年可减轻航运企业及货主负担12亿元左右,有助于稳定外贸增长,促进海运业健康发展。清理规范涉及铁路货运有关收费,每年减轻用户负担约32.5亿元。
  四、把交通运输价格市场化改革持续推向深入
  近年来交通运输价格改革,基本实现了中发[2015]28号文件确定的2017年底前放开竞争性领域和环节价格的改革目标。当前,我国交通运输行业仍处于快速发展阶段。为适应国民经济发展和人民群众生活水平提高、出行需求升级要求,铁路、公路、民航、水运、邮政等各种交通运输方式基础设施条件持续改善,装备技术快速升级,运输新产品不断涌现,服务品质稳步提升,相互之间形成交叉替代的市场范围逐步扩大,竞争日趋激烈。面对形势发展变化,价格主管部门将与时俱进,深入贯彻落实中发[2015]28号文件精神,持续推动交通运输价格“放、管、服”改革向纵深发展。
  ——密切关注跟踪交通运输市场各领域、各环节供求关系和竞争格局变化情况,及时放开在发展中新形成竞争的运输产品价格;在保障基本公共服务基础上,对运输企业新开发、不属于基本公共服务的运输产品价格实行市场调节,鼓励运输企业开发更多适应社会需求变化的新型客货运输产品。
  ——对继续实行政府定价管理的公益性服务、网络型自然垄断环节交通运输价格,强化成本监管,逐项研究健全定价机制,规范定价程序,最大限度减少政府部门自由裁量权,提高政府定价的科学化、规范化水平。
  ——顺应交通运输价格市场化改革不断深化的形势变化,适时将工作重心由直接核定价格水平,转移到规范市场主体价格行为。根据交通运输新业态、新产品发展情况,积极扩展思路、丰富手段,健全制度体系,注重发挥社会监督、信用体系建设以及互联网、大数据作用,维护市场正常价格秩序,提升价格工作服务宏观调控大局和经济社会发展的能力、水平。 
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